Cuprins

Aceasta lucrare poate fi descarcata doar daca ai statut PREMIUM si are scop consultativ. Pentru a descarca aceasta lucrare trebuie sa fii utilizator inregistrat.

Extras din document

Alte date

? I. Introducere

Functia publica §i functionarul public din dubla perspectiva, cea a managementului public si cea a dreptului administrativ

Desi notiunea de functie publica a fost formulata si explicata pentru prima data de doctrina dreptului public, in principal de catre cea a dreptului administrativ, totusi schimbarile fundamentale de conceptie care au intervenit in managementul public din tarile dezvoltate in ultimele decenii ale secolului al XX-lea ne determina sa semnalam si sa sustinem dezvoltarea unui nou mod de abordare a functiei publice in teoria si practica din institutiile publice, in general.

Prin urmare, dincolo de acceptiunea generala exprimata de dreptul administrativ si reflectata pregnant in cadrul legislativ al carui continut nu-1 poate ignora nimeni intr-un stat de drept, managementul public abordeaza functia publica dintr-o perspectiva practica, cea care de altfel determina coordonatele necesare unei bune functionari a institutiei publice in care isi desfasoara activitatea functionari publici cu functii publice de conducere si de executie si reprezentanti ai politicului.

Desi intre cele doua abordari exista o serie de deosebiri de conceptie la care vom face referiri in continuare, este absolut necesar sa intelegem si sa acceptam compatibilitatea fundamentala care exista intre acestea.

Perspectiva managerial de abordare a functiei publice si a functionarului public necesita o serie de precizari.

Functia publica reprezinta un factor de generalizare al unor posturi asemanatoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autoritatii si responsabilitatii intr-o institutie din sectorul public. De exemplu functiei de director intr-o institutie publica ii corespund cinci posturi. Daca functia publica exprima in exemplul prezentat „amploarea” autoritatii si responsabilitatii unui director, in general posturile particularizeazd la nivelul fiecarui loc de munca autoritatea si responsabilitatea titularului prin intermediul elementelor specifice, respectiv obiective si sarcini.

Functiile publice trebuie sa fie ocupate doar de functionari publici, care, potrivit cadrului legislativ specific respecta cerintele obligatorii pentru a exercita astfel de functii. Managementul public identifies doua categorii de functii publice: de conducere, ca in exemplul de mai sus, si de executie, in special in subdiviziunile organizatorice implicate in mod direct in procesele de realizare si furnizare de servicii publice, respectiv in sfera de executie.

Desi in sectorul public din Romania, ca urmare a amploarei unor influente, o parte din functiile publice sunt ocupate de reprezentanti ai politicului, totusi aceasta situatie nu trebuie sa ne conduca la perceperea acestui aspect ca pe unul normal, ci dimpotriva. Realitatea a demonstrat ca astfel de implicari sunt intre principalele surse de alimentare a unor disfunctionalitati majore in sistem. Prin urmare abordarea manageriala a functiei publice ne obliga sa realizam o separatie clara intre functia publica ocupata de functionarul public si functia politica.

Functia politica poate sa se manifeste in spatiul determinat de actiunile unui partid politic. Ea defme?te o pozitie pe care o ocupd un politician in structurile de conducere sau de executie ale formatiunii politice din care acesta face parte, ceea ce in mod normal nu trebuie sa aiba nici o legatura directa cu structura formala a unei institutii publice, care determina din punct de vedere managerial si legal continutul si structura functiei publice si a functionarului public ca titular al acesteia.

Desi, daca abordam problema prin prisma realitatii din tara noastra, situatia de mai sus corespunde mai mult unui plan teoretic, in practica se constata in institutiile publice o discontinuitate in exercitarea functiilor managementului public si adesea o instabilitate a sistemului de management din institutiile publice, tocmai ca urmare a schimbarilor care intervin periodic in sfera politicului.

Managementul public determina statutul si structura functiei publice si a functionarului public ca si angajat al institutiei publice. Performanta unei institutii publice este direct determinata de angajatii acesteia, care devin responsabili, ca manageri publici si executanti, de rezultatele obtinute. Or, pornind de la acest element fundamental, intelegem de ce implicarea altor categorii de reprezentanti de functii, din sfera politics, limiteaza exercitarea functiilor publice si poate determina instabilitate, discontinuitate si dificultate in stabilirea sarcinilor, competentelor si responsabilitatilor pentru modul in care institutiile publice isi indeplinesc in conditii de eficienta misiunea social-administrativa pentru care au fost constituite si functioneaza.

În tara noastra o parte din functiile publice de conducere din institutiile publice sunt ocupate de politicieni sau reprezentanti ai acestora. O parte din ei sunt numiti in functii publice potrivit procedurii legale, altii sunt alesi de electorat si titularizati in functii publice de conducere, devenind manageri publici, deci cu competente si responsabilitati corespunzatoare functiei publice pentru care au candidat sau in care au fost numiti. Desi provin din sfera politica, acesti titulari de functii publice de conducere exercita functiile managementului public si, prin urmare, trebuie sa aiba un profil al pregatirii corespunzator unui manager public, respectiv pregatire de baza in domeniul in care se incadreaza functia publica de conducere, dar si o pregatire specials in domeniul managementului public.

Din perspectiva dreptului administrativ, functia publica

desemneazd „situatia juridicd a persoanei fizice - investitd legal, cu atributii

in realizarea competentei unei autoritati publice ce constd in ansamblul

drepturilor §i obligatiilor care formeaza continutul juridic complex dintre

persoana fizica respectivd $/ organul care l-a investit”1.

Rezulta din aceasta definitie cateva trasaturi ale functiei publice:

* drepturile §i obligatiile in realizarea competentei nu pot ft stabilite deceit pe cale unilaterala, prin norme juridice, de catre organele de stat, ca §i atributiile care definesc competenta. Ca urmare, „nu suntem in prezenta unui contract de munca, care este un acord de vointa al unitatii §i persoanelor incadrate in colectivul de munca, ci a unei institutii a dreptului public”2;

* aceste drepturi §i obligatii sunt atributii ale functiei publice, ca §i competenta;

* continuitatea prin care se are in vedere “existenta acestor drepturi §i obligatii, prin care se realizeaza competenta unei autoritati publice, atat timp cat exista competenta pe care functia o realizeaza3;

* cei care sunt investiti cu realizarea functiei intra intr-un complex de raporturi juridice cu organul care i-a investit;

* Junctii publice pot sa indeplineasca §i persoane fizice care nu sunt incadrate in munca intr-un organ de stat, in general, intr-o autoritate a administratiei publice, in particular. Este vorba de persoanele incadrate in munca in organizatii din sectorul privat, investite, prin autorizare, in conditiile legii, cu dreptul de a presta un serviciu public, in regim de putere publica"4;

* caracterul legal al investiturii.

1 Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, Bucuresti, Editura Nemira, 1996, Vol.2.

p. 628

2 Iovanas, I., Drept administrativ si elemente ale stiintei administratiei, Bucuresti, Editura

Didactica si Pedagogica, 1970, p. 177

3 Ionescu, R., Drept administrativ, Bucuresti, Editura Didactica si Pedagogica, 1970, p.177

4 Iorgovan, A., op. cit., p. 630

În acceptiunea profesorului A. Negoita5, sintagma „functie publica" are doud acceptiuni: una mai larga si alta mai restransa, in functie de natura atributiilor care formeaza continutul functiei exercitate de angajatii diferitelor organe ale administratiei publice, mai exact dupa cum aceste atributii presupun sau nu folosirea autoritatii statului.

Dupa cum se poate constata din aceste puncte de vedere prezentate, functia publica este abordata dintr-o perspectivd extrem de ingustd:

* Functia publica desemneaza o situatie juridica a unei persoane fizice. Din punctul de vedere al managementului public o functie publica este definite in structura organizatorica formala a unei institutii publice, desigur in concordanta cu legislatia specifica, dar, corespunzator specificului activitatii in care titularul este implicat. Statutul pe care il are titularul unei functii publice implica respectarea unor drepturi si obligatii cu caracter general precizate in statutul general sau in statutele speciale ale functionarilor publici.

* Functia publica, fund o generalizare a mai multor posturi din institutia publica, integreaza urmatoarele elemente: sarcini, competente si responsabilitati ale titularilor.

* Functia publica este de cele mai multe ori asociata cu structura sistemului administrativ, or, din perspectiva managementului public, toti titularii de functii publice de conducere din toate domeniile sectorului public sunt functionari publici de conducere, se supun principiilor managementului public si exercita functiile managementului public, fiind responsabili pentru rezultatele institutiilor publice pe care le conduc.